Dit is de tekstversie van de special "Hoe rechercheurs vastlopen in stuwmeer van fraudezaken". Ga naar de volledige webspecial met interactieve elementen.

Hoe rechercheurs vastlopen in stuwmeer van fraudezaken

In het kort

  • Ondanks een verhoging van budgetten met bijna een derde sinds 2013, slaagt justitie er minder goed in witteboordencriminelen veroordeeld te krijgen, blijkt uit FD-onderzoek.
  • Het aantal verdachten dat wegkwam zonder straf of boete omdat het fraudeparket van strafvervolging afzag, steeg in dezelfde periode van 1000 naar bijna 2000 gevallen per jaar.
  • Betrokkenen klagen over het grote aantal oude zaken, personeelstekorten en moeizame samenwerking tussen rechercheurs en officieren van justitie.

Het is 2020 als Flip Schreurs als curator aanloopt tegen de bestuurder van een failliet beleggingsbedrijf. De man in kwestie blijkt enkele honderden Nederlanders en Belgen te hebben opgelicht. In plaats van het spaargeld van zijn klanten in cryptovaluta’s te hebben gestoken, heeft de bestuurder er auto’s, dure horloges en reizen voor zichzelf van gekocht. In januari 2021 doet Schreurs daarom aangifte van fraude tegen de man.

Twee weken geleden, ruim drie jaar na de aangifte dus, ontvangt de curator bericht van een medewerker van de fiscale opsporingsdienst Fiod: ‘Ik ben op uw melding uit 2021 gestuit en volgens mij is daar nooit iets mee gedaan. Ik hoor graag van u.’ De verbaasde curator meldt aan de rechercheur dat het faillissement van het beleggingsbedrijf inmiddels is opgeheven bij gebrek aan baten. Hij maant de Fiod-man bovendien tot spoed, wil hij überhaupt nog bewijsmateriaal kunnen terugvinden. Hij krijgt een ontnuchterend antwoord: ‘Ik ga met mijn meerdere overleggen of wij deze melding nog kunnen oppakken. Echter snel zal dat niet zijn omdat ook wij kampen met capaciteitsproblemen.’

Het is zomaar een recent voorbeeld uit de opsporingspraktijk in Nederland. Hoewel het hier om slechts één zaak gaat, staat de geschetste situatie niet op zichzelf. Ook in fraudeonderzoeken die de Fiod wél oppakt, duurt het vaak vele jaren voordat ze ter beoordeling aan de rechter worden voorgelegd — voor zover ze überhaupt de rechtszaal halen. Uit dataonderzoek van het FD blijkt dat er eigenlijk overal in de strafrechtketen wel iets hapert aan de fraudeaanpak: bij de Belastingdienst, bij de Fiod, bij het Openbaar Ministerie (OM) en bij de rechtbanken.

Gebrek aan ervaring

Dat het soms niet zo soepel loopt bij de Fiod, komt in ieder geval níet door een gebrek aan mankracht. De opsporingsdienst telt inmiddels ruim 1700 medewerkers. Dat zijn er ruim zeshonderd meer dan in 2010. Tot dat sommetje komt fraudedeskundige Jan van Koningsveld, die zelf 25 jaar lang als Fiod-rechercheur werkzaam is geweest. Hij runt inmiddels een particulier bedrijf dat onderzoek doet naar offshore vennootschappen.

Een belangrijke handicap van de Fiod noemt Van Koningsveld het huidige gebrek aan ervaring van de rechercheurs. Dat valt volgens hem niet los te zien van de kennisoverdracht binnen die dienst, die in zijn ogen verwaarloosd wordt; vertrekkers doen de deur achter zich dicht, en een schat aan informatie gaat verloren.

De Fiod gebruikt bovendien sterk verouderde computersystemen. ‘Ze werken anno 2024 met dezelfde systemen als in de jaren negentig. Het gevolg is dat we in Nederland minder dan 1% van het criminele geld afpakken.’ Ook de Algemene Rekenkamer leverde in 2022 kritiek op de teleurstellende jacht op crimineel verworven vermogen in het onderzoek Veel gezaaid en beperkt geoogst.

Dat de doorlooptijd van strafrechtelijke onderzoeken de afgelopen jaren is opgelopen tot soms boven de vijf jaar, komt doordat er inmiddels een stuwmeer van fraudezaken is ontstaan. Hoofdofficier Michiel Zwinkels van het Functioneel Parket (FP) wijt dit aan het feit dat er bij zijn parket steeds meer onderzoeken zijn aangeboden. Het aantal zaken op de plank nam toe, terwijl zowel het OM als de rechtbanken niet genoeg mensen hadden om alle onderzoeken te verwerken. Faillissementsfraude wordt om die reden amper nog aangepakt. ‘We krijgen de zaken gewoon niet weggezet bij het OM’, vertelt een Fiod-medewerker die anoniem wil blijven.

Belastingdienst

De fiscus behandelt op grote schaal automatisch belastingaangiften, maar kan ook specifiekere onderzoeken doen. In het kader van toezicht en fraudebestrijding controleren inspecteurs steekproefsgewijs belastingaangiften en doen ze boekenonderzoeken. Als er volgens de inspecteurs signalen zijn van een strafbaar feit dan volgt een melding bij de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (Fiod).

Fiod

De Fiod ontvangt ook van andere instanties signalen over verdachte geldstromen. De Fiod, hoewel onderdeel van de Belastingdienst, valt onder het gezag van het Openbaar Ministerie. Het OM zit aan tafel bij een besluit om een onderzoek te starten.

De Fiod is de enige opsporingsdienst in Nederland met toegang tot fiscale systemen. Hun expertise ligt in het doorspitten van financiële administratie. Ze mogen aanhoudingen doen en verdachten verhoren. Na afronding van een onderzoek leveren zij een proces-verbaal aan bij het Functioneel Parket.

Functioneel Parket

Het Functioneel Parket, één van de parketten van het Openbaar Ministerie, behandelt zaken van alle bijzondere opsporingsdiensten. Ze leggen zich toe op de bestrijding van complexe fraude en milieucriminaliteit en in de afwikkeling van complexe ontnemingszaken, waarbij eigendom van een veroordeelde wordt afgepakt. Het parket kan zaken op verschillende manieren afronden.

Rechters

De keuze voor welke route wordt genomen, hangt deels af van de capaciteit in de rechtspraak. Er is een nijpend tekort aan rechters, zo zijn de dertig nieuwelingen die momenteel per jaar worden klaargestoomd voor het vak nog niet voldoende. Voor fraudezaken zijn er in Nederland 62 rechters. Door het personeelstekort wijkt het Functioneel Parket vaker uit naar andere vormen van zogenoemde afdoening.

Onvoorwaardelijk sepot

Een onderzoek kan uitdraaien op het stopzetten van alle vervolging: het onvoorwaardelijk sepot. Bij deze keuze wordt afgezien van vervolging op grond van het algemeen belang, bij te weinig bewijs of om administratieve redenen. Het OM noemt dit een niet-geslaagde strafrechtelijke interventie, en de cijfers over de sepots zeggen iets over de haalbaarheid van de strafzaken waar de aanklagers aan werken.

Strafbeschikking

Bij een strafbeschikking stelt een officier van justitie zonder tussenkomst van een rechter de schuld van een verdachte vast met een schadevergoeding, boete of werkstraf tot gevolg. De verdachte kan de schuld accepteren en de straf ondergaan, of in verzet komen waardoor de zaak alsnog voor een rechter kan komen.

Overig

In ongeveer een vijfde van de zaken bij het Functioneel Parket valt de keuze niet op een rechterlijke uitspraak, een onvoorwaardelijk sepot of een strafbeschikking. Een zaak kan bijvoorbeeld ook uitmonden in een voorwaardelijk sepot, overgedragen worden naar het buitenland of met een transactie worden afgedaan.

Mismatch

‘Intensivering bij de politie en opsporing leidde tot een grotere instroom van zaken bij het Functioneel Parket. Daardoor is een mismatch ontstaan’, verklaart Zwinkels de impasse. Opsporingsdiensten hebben bovendien de neiging om altijd méér te willen onderzoeken, stelt hij. ‘Mensen die opsporen leuk vinden, die gaan opsporen. Dan worden zaken in omvang te groot, terwijl wij ze juist compact willen hebben. Een voorbeeld: de bestuurder van een verdacht bedrijf zou je kunnen vervolgen voor vijf verschillende strafbare feiten. Vervolgens moet je die feiten dan wel allemaal bewijzen. Dat gaat lang duren. Je zou hem ook voor maar twee feiten kunnen vervolgen. Het maatschappelijk signaal dat je wilt afgeven blijft daarmee hetzelfde.’

Dat FP-onderzoeken soms jarenlang duren, heeft eveneens te maken met de toenemende complexiteit en de steeds verdere internationalisering van fraudezaken. ‘Er lopen hier nauwelijks nog zaken die uitsluitend in Nederland spelen. We hebben nu bijvoorbeeld een zaak lopen waarbij rechtshulp uit het buitenland is gekregen, en die informatie ligt nu bij de rechter-commissaris. Daar wachten we nu in totaal al bijna drie jaar op.’

Een complex strafrechtelijk onderzoek kan overigens ook snel gaan. Zo betaalde ING in 2018 een boete van €775 mln wegens ernstige nalatigheden bij het voorkomen van witwassen, na slechts twee jaar van onderzoek door de Fiod en het OM. Sommige fraudeonderzoeken hebben echter een opvallend lange doorlooptijd.

Damen Shipyards, onlangs nog in de race voor een miljardenorder voor de bouw van onderzeeërs, wacht bijvoorbeeld al zeven jaar op afronding van een corruptieonderzoek bij het bedrijf. Ook bouwonderneming Strukton is al dik vijf jaar in het vizier van het OM wegens vermeende betaling van steekpenningen, zonder dat duidelijk wordt of er iemand vervolgd gaat worden.

Jaarlijks rapporteert het Openbaar Ministerie het interventiepercentage. Deze belangrijke maatstaf voor hun slagkracht drukt het aandeel ‘geslaagde’ strafrechtelijke interventies uit, bijvoorbeeld een veroordeling door de rechter of een schikking. Het FD rekende dit percentage ook uit voor het fraudeparket Functioneel Parket (FP), gebruikmakend van verticale fraude, ofwel fraudezaken waarbij de overheid benadeeld wordt.

Met die rekensom scoort het FP lager dan het totale OM. Het FP laat desgevraagd weten dat de kloof deels te te verklaren valt door de aard van de zaken die zij behandelen; die zijn complex en bevatten vaak per strafzaak meerdere verdachten naast een hoofdverdachte. Aan het eind van een onderzoek vallen vaak meerdere verdachten weer af, hetgeen leidt tot meer sepots.

Het FP biedt plaats aan 120 officieren van justitie, waarvan zo’n honderd plekken bezet zijn. Ruim twintig officieren zitten momenteel nog in opleiding. De grote instroom van de afgelopen jaren dwingt het FP nu tot het maken van scherpere keuzes om de ophoping van zaken op te ruimen, zegt Zwinkels. ‘Die zaken gaan we opnieuw beoordelen om te zien of we daar nog wel mee door willen.’

Daarnaast is het een maatschappelijke keuze om niet alle zaken voor te leggen aan een rechter, maar alleen zogeheten maatwerkzaken. ‘Relatief eenvoudige delicten, zoals het niet tijdig deponeren van een jaarrekening, brengen we niet naar de rechter maar handelen we op een andere manier af. En zo hoort het volgens mij ook, want anders wordt dat hele systeem onbetaalbaar.’

‘Andere prioriteiten’

Grote onderzoeken naar belastingfraude zien we al enkele jaren niet meer in de rechtszaal belanden. Die constatering valt samen met de drastische daling van boekenonderzoeken door de Belastingdienst sinds 2016. Volgens een woordvoerder van de dienst hangt de terugloop van controles samen met een vertrekregeling waardoor veel medewerkers de dienst verlieten en ’inzet op andere werkzaamheden’.

2016-2018

Vanaf 2016 neemt het aantal controles door de Belastingdienst drastisch af, van 598.000 tot nog maar 380.000 twee jaar later. De grote daling is het logische gevolg van de grote uittocht van werknemers die gebruikmaakten van de royale vertrekregeling.

Ook hangt de daling samen met de gedurfde beleidskeuze die de fiscus al in 2005 maakte om over te stappen op het zogenaamde horizontale toezicht, waarbij ‘transparantie’, ‘begrip’, en ‘vertrouwen’ centraal staan.

Het laat zich ook wel omschrijven als living apart together, waarbij partners in het toezicht hetzelfde doel van correcte belastingafdracht onderschrijven, maar niet bij elkaar over de vloer komen om zeker te weten dat het ook gebeurt.

2018-2020

De daling zet vanaf 2018 door tot ruim 323.000 controles twee jaar later. Binnen de fiscus groeit in deze periode het ongemak over de nieuwe richting die men is ingeslagen. Er woedt al langer een stammenstrijd tussen de horizontalen en de verticalen.

De tweede factie is van het adagium: vertrouwen is goed, controle is beter. En die bloedgroep krijgt gaandeweg de overhand. De twijfel groeit of met name grote ondernemingen hun fiscale huis wel op orde hebben, en of de fiscus er nog wel grip op heeft.

Vanaf 2018 laait echter ook de toeslagenaffaire op, die in 2019 toenmalig staatssecretaris Menno Snel van Financiën de kop kost. De politieke wil om de fiscus weer strenger te laten controleren verdampt.

2020-2022

Tot aan 2022 trekt de daling gestaag door tot minder dan 200.000 controles. Vooral mkb-bedrijven en kleine ondernemers worden ontzien; de kans dat zij een controleur over de vloer krijgen, daalt tot minder dan een paar procent.

De Tweede Kamer schrikt van de drastisch gedaalde controledrang sinds 2016, en de VVD dient een motie in om die weer op te voeren. Boekenonderzoek en fraudebestrijding zijn belangrijk voor de belastingmoraal, en moeten voorkomen dat de schatkist veel geld misloopt, is het adagium.

2023

De eind mei 2024 verschenen rapportage over 2023 laat dan ook zien dat de trend keert, zij het voorzichtig; het aantal controles stijgt weer licht. De afdelingen binnen de fiscus die toezicht houden op onder meer het mkb groeien hard.

De Tweede Kamer vroeg twee jaar geleden in een motie om een jaarlijkse rapportage waarin de fiscus zich verantwoordt, nadat Kamerleden zich wild geschrokken waren van het uit de mode raken van boekenonderzoeken. De indiener van de motie, NSC-Kamerlid Folkert Idsinga (toen nog van de VVD), benadrukte bij die gelegenheid dat boekenonderzoek en fraudebestrijding belangrijk zijn vanwege de belastingmoraal en het geld dat de schatkist jaarlijks misloopt. Sinds afgelopen jaar neemt het aantal fiscale onderzoeken overigens weer mondjesmaat toe.

Hoofdofficier Zwinkels wil nog wel benadrukken dat het aantal zaken dat door zijn parket wordt afgewikkeld toeneemt en dat er hard gewerkt wordt om de voorraden weg te werken. Dat gebeurt kennelijk niet via de rechtbank. Uit cijfers van het FP blijkt dat vorig jaar nog geen kwart van de 8000 afgehandelde zaken aan de rechter zijn voorgelegd. Het past in een duidelijk waarneembare trend, waarbij het rechterlijk oordeel steeds minder vaak gevraagd wordt.

De kans dat er in de komende jaren vanuit de overheid meer focus op de verbetering van de fraudeaanpak komt, is niet groot. De plannen van de nieuwe coalitie reppen in het hoofdstuk ‘nationale veiligheid’ niet over fraude. Wel is daar volop aandacht voor de aanpak van zware criminaliteit en terrorisme.

Illustratie: Nika Buijs voor het FD