Dit is de tekstversie van de special "Terwijl gemeenten sneden in eigen vlees, breidde het Rijk vrolijk uit". Ga naar de volledige webspecial met interactieve elementen.
Terwijl gemeenten sneden in eigen vlees, breidde het Rijk vrolijk uit
In het kort
- Het aantal rijksambtenaren is onder premier Mark Rutte enorm gegroeid.
- De ministeries worden inmiddels voor meer dan de helft bevolkt door ondersteund personeel.
- Gemeenten wisten de bureaucratie tegelijkertijd wél aan te pakken.
- Het kabinet-Schoof wil het aantal ambtenaren nu met 25.000 fte terugbrengen.
De Rijksoverheid telt vele honderden voorlichters die nieuw beleid moeten verkopen, maar wie denkt er eigenlijk over na of al dit beleid ook uitvoerbaar is? In 2021 windt het dan nog partijloze kamerlid Pieter Omtzigt zich danig op over deze onbalans.
In een opiniestuk in Trouw beklaagt hij zich over het ‘leger’ van achthonderd Rijksvoorlichters die doende zijn met het ‘verkopen van de boodschap’, terwijl slechts een handvol mensen echt nadenkt over wat de maatschappij nodig heeft. Wat is de samenhang tussen alle nieuwe beleidsregels, welke overkoepelende richting moet het op? Kunnen er niet vijftig voltijdbanen van het communicatieapparaat verschuiven om zich met dat vraagstuk bezig te houden?
Het antwoord blijkt nee. Anno 2024 heeft datzelfde apparaat de magische grens van 1000 fte’s bijna bereikt. Er zijn nu nog eens 25% meer communicatiemedewerkers bij het Rijk dan ten tijde van de brief, en 55% meer gemeten vanaf 2018.
Het Rijk heeft die extra mensen naar eigen zeggen onder meer nodig omdat de samenleving een ‘toenemende behoefte aan contact met de Rijksoverheid’ zou hebben. En dus moeten er meer voorlichters komen die ‘sentimenten ophalen uit de samenleving’. En er zijn vacatures voor ‘storytelling en dilemmalogica’, naast uiteraard crisiscommunicatie.
Absurd hoog
Communicatie is maar één van de ondersteunde stafafdelingen binnen het Rijk die de afgelopen jaren zonder rem zijn gegroeid, zo blijkt uit een inventarisatie van het FD op basis van cijfers van het ministerie van Binnenlandse Zaken. De Haagse beleidstorens van de ministeries worden inmiddels voor circa 50% bevolkt door juristen, personeelszaken, communicatie, privacyafdelingen en andere ambtenaren die zich niet bezighouden met de kerntaken: uitvoering of het maken van beleid.
‘Dat is absurd hoog’, zegt voormalig topambtenaar Roel Bekker. ‘Het is natuurlijk pijnlijk dat één op de twee ambtenaren alleen maar bezig is met collega’s in plaats van met dienstverlening aan de burger. 25% is zo ongeveer het maximum wat nog uitlegbaar is.’ Bekker was zelf tot 2010 verantwoordelijk voor een grote reorganisatie waarbij hij 12.800 voltijdbanen moest wegsnoeien. Dat lukte hem bijna, onder andere met behulp van ‘een zwaar accent op het terugdringen van de overhead’, die destijds 42% bedroeg. ‘Daar schrokken we toen ook al erg van. Het was toen al met afstand meer dan in welke andere sector ook.’
‘Het is natuurlijk pijnlijk dat één op de twee ambtenaren alleen maar bezig is met collega’s in plaats van met dienstverlening aan de burger.’
Bekker zag na zijn pensionering met lede ogen aan hoe het onderwerp weer van de ambtelijke agenda’s verdween, hoe het Rijk groeide en alarmerende notities en rapporten in lades verdwenen. De pendule schoot weer de andere kant op. ‘De oprukkende bureaucratie baarde de ambtelijke top binnenskamers wel degelijk zorgen, maar er werd nauwelijks over gerapporteerd aan de buitenwereld. Uit vrees dat er gedoe zou komen, zei men lange tijd: laten we het maar niet onderzoeken. In die zin is het winst dat Binnenlandse Zaken inmiddels wel cijfers bijhoudt.’
Een belangrijk probleem is immers dat er ondanks dit eerste cijferoverzicht nog steeds veel blinde vlekken bestaan over wie precies wie ondersteunt en waarmee. Neem de lappendeken aan shared services centers (SSO’s) waar ook duizenden ambtenaren werken. Die helpen ministeries in wisselende mate met ICT-diensten, en nemen soms zelfs een deel van primaire taken over. Een nadere toerekening van hun mankracht aan de individuele ministeries is ‘erg ingewikkeld en foutgevoelig’, aldus Binnenlandse Zaken, dat daardoor geen uitsplitsing kan geven van de overhead per ministerie.
Het valt daarmee lastig te zeggen waar het nieuwe kabinet zou moeten beginnen met snijden. Bekker noemt met name Onderwijs en het veel kleinere Algemene Zaken als ‘notoire praatministeries’, maar beschikt niet over recente cijfers. Wat de zaken verder vertroebelt, zijn de generieke, nogal mistige kosten die het Rijk maakt voor externe inhuur. Deze post is sinds 2015 verdrievoudigd tot meer dan €3 mrd in 2023. Daarvan gaat ongeveer €2 mrd naar ‘beleidsondersteuning’, terwijl daar in 2010 slecht €200 mln aan op ging.
Rutte I (2010-2012)
In de eerste kabinetsperiode van oud-premier Mark Rutte daalden de kosten van externe inhuur. Daarbij gaat het onder meer om interim-managers, juridisch adviseurs en ICT-specialisten. En dat voor piekbelastingen, ziekte, moeilijk vervulbare vacatures en specialistisch of innovatief werk.
De daling was mede het gevolg van het regeerakkoord waarin was afgesproken om een ‘kleinere overheid’ te realiseren. Maar de daling was al eerder ingezet. Ook voorganger Jan Peter Balkenende hield zich bezig met het terugdringen van het aantal ambtenaren en externe inhuur.
In 2012 bleven vrijwel alle ministeries onder de uitgavennorm voor externe inhuur, dat was gesteld op maximaal 10% van de totale personele uitgaven. Dit wordt ook wel de Roemer-norm genoemd, genoemd naar de toenmalig Tweede Kamerlid van de SP Emile Roemer die hiervoor destijds een motie indiende.
Rutte II (2012-2017)
In 2016 stegen de kosten van externe inhuur flink. Enerzijds wordt dat toegeschreven aan ‘administratieve oorzaken’. Zo voerde het agentschap DUO, onderdeel van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, een aanpassing in zijn administratie door waardoor meer kosten onder externe inhuur vielen.
Daarnaast zijn meer externe krachten ingehuurd door onder meer de Belastingdienst, onderdeel van het ministerie van Financiën, dat te maken kreeg met een forse uittocht van medewerkers in het kader van een vrijwillige vertrekregeling.
Rijksbreed doorbraken de uitgaven aan externe inhuur in 2016 de Roemer-norm en kwamen uit op 11,0% van de totale personeelskosten, tegenover nog 9,6% in 2015. De helft van de ministeries overschreden de norm.
Rutte III (2017-2022)
In 2019 stegen de kosten van externe inhuur met 14%, maar dankzij een enorme toename van rijksambtenaren daalde het aandeel in de totale personeelskosten van 10,7% in 2018 naar 10,3% een jaar later. Daarna steeg het aandeel in rap tempo tot 14,2% in 2022.
De enorme groei wordt mede toegeschreven aan de toenemende vraag naar specialistische (ICT-)kennis in combinatie met de krapte op de arbeidsmarkt om deze specialisten in dienst te krijgen.
Rutte IV (2022-2024)
In 2023 waren de kosten van externe inhuur gestegen tot boven de 15%. Slechts drie van de twaalf ministeries zitten nog onder de Roemer-norm. Naast de noodzakelijke ICT-specialisten wordt ook de inhuur genoemd van mensen voor de schadeafhandeling Groningen en de dienst Herstel Toeslagen.
Geen financiële druk
Dat het wel degelijk mogelijk is om flink te snijden in het overheidsapparaat, blijkt op decentraal niveau. Want waar de Rijksoverheid er vrolijk op los bureaucratiseerde, slaagden gemeenten er de afgelopen decennia wonderwel in om de bureaucratie terug te dringen, bleek vorig jaar uit een trendonderzoek van het overheidsplatform Venster voor Bedrijfsvoering. Legden de ondersteunende afdelingen in 2001 nog beslag op meer dan een derde van al het personeel, in 2022 was dat iets meer dan een kwart.
Een eenduidige verklaring voor dit contrast ontbreekt. Marvin Hanekamp van adviesbureau Berenschot houdt het erop dat er bij ministeries ‘simpelweg beperkte financiële druk lijkt te zijn om hier iets aan te doen’. ‘In de regel zie je dat in sectoren met de krapste marges de overhead het laagst is. Ze kunnen het zich niet permitteren om daar veel aan uit te geven’, aldus Hanekamp.
Dat het Rijk met afstand de meeste middelen uitgeeft aan ondersteuning, wil bovendien niet zeggen dat collega-ambtenaren die beleid maken en uitvoeren zich ook beter ondersteund voelen. ‘Integendeel zelfs: veel mensen hebben eerder last van de sterk toegenomen complexiteit van de organisatie, en van het voortdurend moeten afstemmen met en zich verantwoorden tegenover zo veel verschillende stafafdelingen’, zegt een externe adviseur die zich binnen de Rijksoverheid bezighoudt met het thema, maar die vanwege de gevoeligheid van het onderwerp anoniem wil blijven.
Volgens hem heeft het ministerie van Financiën inmiddels het voortouw genomen in de aanstaande bezuinigingsoperatie van het kabinet-Schoof door te kijken op welke overheidsfuncties kan en moet worden bespaard en wat dat vervolgens zal betekenen per individueel ministerie. Het kabinetsdoel is vooralsnog om het sterk gegroeide ambtenarenapparaat met 22% terug te snoeien en met behulp van een nieuwe nullijn €1 mrd vrij te maken. Het CPB acht echter maximaal een besparing van €400 mln haalbaar.
In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Schoof staat dat de rijksoverheid de personeelsgroei moet terugdraaien. Het zou gaan om het schrappen van 25.000 fte’s, ofwel een groei van 22% van 2018 tot en met 2022.
Uitgaande van de gemiddelde loonsom van €85.000 per rijksambtenaar zou het neerkomen op een jaarlijkse besparing van zo’n €1,7 mrd.
Maar in de bijlage van het akkoord wordt uitgegaan van een besparing van €1 mrd op langere termijn. Daarmee legt het nieuwe kabinet de lat laag voor zichzelf.
Uitgaande van de gemiddelde loonsom kom dat neer op een reductie van zo’n 12.000 fte’s, minder dan de helft van de eerder genoemde 25.000 fte’s.
Kennelijk heeft het Centraal Planbureau (CPB) er een hard hoofd in. Uit hun doorrekening van het hoofdlijnenakkoord blijkt dat die 25.000 fte’s ‘niet plausibel’ zijn en gaat uit van ‘slechts’ €400 mln aan besparingen.
Als je dat afzet tegenover de gemiddelde loonsom, dan resteert nog maar een reductie van in totaal 4700 fte’s. Ofwel een kwart van de eerder genoemde 25.000 fte’s.
Chirurgisch snijden
Waar te beginnen? Regeringscommissaris Arre Zuurmond verdiepte zich de afgelopen twee jaar in de vraag waar het bestuursmodel van het Rijk vastloopt. Hij pleitte er begin dit jaar in een brief aan de ambtelijke top van ministeries voor om een rem te zetten op de ‘talrijke stafafdelingen voor control, ICT, HR, inkoop en wetgevingsjuristen’. Die zijn ‘veel te ver zijn doorgeschoten’, en ‘voeden een overvloed aan verantwoording en controle-behoefte’. Te veel ondersteuning dus, maar ook het ‘beleidsbolwerk’ zelf is veel te groot geworden en staat in geen enkele verhouding meer tot de uitvoering.
Het pleidooi van Zuurmond vertoont overeenkomsten met de reflectie van Arno Visser, ten tijde van zijn vertrek na tien jaar als president van de Algemene Rekenkamer. ‘We hebben Nederland veel te ingewikkeld gemaakt’, zei Visser in een interview met EW eind 2022. Het bouwwerk van de Staat was volgens hem uitgegroeid tot een ‘onnavolgbaar ingewikkelde termietenheuvel, die dag in dag uit weer wat complexer en Byzantijnser wordt. Want dat is wat termieten doen: bouwen.’
Aan Omtzigt en zijn regeringspartij NSC de schone taak om weer te gaan breken in dat bouwwerk, en chirurgisch te snijden in het waterhoofd dat zo veel tegenstrijdige en onuitvoerbare beleidsregels bedenkt. Hij wil schijnbaar — weinig verrassend — beginnen met het communicatiebolwerk, dat volgens het hoofdlijnenakkoord terug zou moeten naar de omvang van 2018, oftewel een krimp van 35%.
De door het FD geraadpleegde experts zijn echter sceptisch over het doel om maar liefst 25.000 ambtenarenbanen bij het Rijk weg te snoeien, één op de vijf, zonder dat daarbij ook de uitvoering wordt geraakt. Dergelijke plannen zijn eerder gemaakt en sneuvelden steeds jammerlijk.
Het kabinet-Schoof kan met de kaasschaaf slim snijden in de stafafdelingen, zo luidt de consensus, en ook CPB-directeur Pieter Hasekamp noemt dat in een recent opiniestuk ‘nog niet zo’n gek instrument’. Maar de echte winst lijkt alleen te behalen via scherpere politieke keuzes, en dus door het mes te zetten in de bron, ofwel de overmaat aan beleid.