In het kort
- In plaats van minder kinderen, gaan nu meer kinderen naar een speciale school, ondanks het beleid van ‘passend onderwijs’.
- Het FD wilde weten wat de opbrengst is van tien jaar passend onderwijs en dook in de cijfers.
- Inzicht in de doelmatigheid van de miljardenbesteding ontbreekt, terwijl uitval en wachtlijsten toenemen.
Tien jaar geleden werd het Passend Onderwijs ingevoerd. Kinderen met een hulpvraag moeten sindsdien zo veel mogelijk naar reguliere scholen. De hoop is een passende loopbaan, op school en daarna, voor iedereen. Maar is dat ook gelukt? Het FD maakt de balans op.
De aanleiding om Passend Onderwijs in te voeren was kritiek op het systeem met ‘rugzakjes’. Kinderen met een hulpvraag kregen een individueel geldpotje voor extra ondersteuning in de klas. Probleem was dat scholen én het Rijk niet goed konden sturen op welke leerling hoeveel ondersteuning kreeg.
Dat werd toen per kind apart geregeld. Die aanpak leidde tot veel bureaucratie en de vrees was dat steeds meer kinderen om zo’n rugzakje zouden vragen. Als gevolg daarvan waren de kosten niet transparant en moeilijk beheersbaar. Bovendien nam het aantal thuiszittende kinderen toe.
Het roer moest dus om. Maar nu, een decennium later, blijken de problemen van toen nog altijd de realiteit.
Zorgplicht
Het belangrijkste uitgangspunt van Passend Onderwijs is ‘regulier als het kan, speciaal als het moet’. Om elk kind een passende onderwijsplek te bieden, hebben scholen sinds 2014 een zorgplicht. Ze moeten vastleggen hoe en waar ze een kind het best gaan helpen.
De meeste kinderen beginnen hun schoolcarrière op de reguliere school. Daar wordt soms duidelijk dat er ondersteuning nodig is, bijvoorbeeld omdat een kind zich niet kan concentreren.
Ouders, leraren en schoolbesturen gaan dan in gesprek. Zij kijken samen wat er nodig is en of dat mogelijk is op de reguliere school.
In sommige gevallen is er meer nodig dan een reguliere basisschool of middelbare school kan bieden. Daarom heeft het onderwijsstelsel verschillende schooltypen. Afhankelijk van de hulpvraag kan een kind daarnaar worden doorverwezen.
Meestal is die ondersteuning op de reguliere basis- en middelbare scholen beperkt. Als er meer nodig blijkt, kan er toestemming worden aangevraagd om een kind naar speciaal onderwijs te laten gaan.
Daar zijn leerkrachten gespecialiseerd in bepaald gedrag, zijn klassen kleiner en is er meer ruimte voor individuele ondersteuning. Vaak zijn de ruimtes ook aangepast, bijvoorbeeld prikkelarme klassen en stilteruimtes.
Het speciaal onderwijs is ook weer onderverdeeld in vier clusters. Clusters 1 en 2 zijn landelijk georganiseerd. Passend Onderwijs gaat vooral over Clusters 3 en 4: meer dan 80% van de leerlingen met een hulpvraag valt in die categorieën.
Toen Passend Onderwijs werd ingevoerd, kregen kinderen niet langer allemaal een eigen budget. In plaats daarvan kwam er een gedeelde geldpot met een plafond. Op dit moment zit er €1,9 mrd in die pot.
Dat geld wordt verdeeld over 152 samenwerkingsverbanden: 77 voor het basisonderwijs en 75 voor het voortgezet onderwijs. Dat zijn schoolbesturen die zich per regio organiseren om dat geld onderling te verdelen.
In een samenwerkingsverband maken schoolbesturen afspraken over welke extra ondersteuning scholen aan leerlingen geven. Sommige samenwerkingsverbanden geven iedere school een percentage van het geld naar rato van het aantal leerlingen, zodat scholen zelf kunnen bepalen wat ze ermee doen. Anderen houden al het geld in één pot, waar scholen terechtkunnen met een aanvraag.
Hoe het samenwerkingsverband zich organiseert, bepalen de schoolbesturen samen. Het moet voor alle besturen én schoollocaties in ieder geval duidelijk zijn welke afspraken er per vier jaar in hun regio gelden.
Meer doorverwijzingen
Terug naar de missie van Passend Onderwijs. Die luidde dat kinderen met en zonder ondersteuningsbehoefte zo veel mogelijk samen naar school gaan. Maar de data laten nu het tegenovergestelde zien: niet minder, maar zelfs iets meer kinderen blijven niet op de reguliere school, maar krijgen een doorverwijzing naar het speciaal onderwijs.
2011-2014
In de jaren voor de invoering van de Wet Passend Onderwijs neemt het aantal leerlingen dat speciaal onderwijs volgt licht toe. Tussen 2011 en 2014 stijgt dit aantal van 2,84% naar 2,91% van het totaal aantal leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs.
2014-2016
De wet lijkt te werken, want het aantal scholieren op het speciaal onderwijs daalt. Op het laagste punt, in 2016, heeft 2,77% van de scholieren een plek in het gespecialiseerde onderwijs.
2016-2023
Vanaf 2017 neemt hun aantal weer toe. Het totaal aantal leerlingen groeide ook, maar de toestroom naar het gespecialiseerde onderwijs nog meer. Vorig schooljaar zat een recordaantal van 3,2% op het speciaal onderwijs.
Voor die toename worden diverse verklaringen gegeven. Schoolbesturen zien bijvoorbeeld kinderen vaker kampen met psychische of mentale problemen dan voorheen. Ook hinderen wachtlijsten in de jeugdzorg de toegang tot noodzakelijke hulp. Daarnaast denken zij dat het enorme lerarentekort een rol speelt.
Hierdoor is er in de klas minder individuele aandacht voor kinderen. Samenwerkingsverbanden zien bovendien dat kinderen die voorheen dagopvang met zorg kregen, nu vaker toch weer naar school gaan, deels doordat hun opvang stopt.
Een ander veelgenoemd probleem is dat er een schot staat tussen budgetten die invloed hebben op het functioneren van een kind met een hulpvraag. Onderwijshulp komt uit het onderwijsbudget, jeugdzorg loopt via de gemeente. Daardoor wordt in de praktijk naar elkaar gewezen bij een passend hulpaanbod.
Financiële gevolgen
De stijgende trend heeft hoe dan ook grote gevolgen. Bijvoorbeeld financieel, want speciaal onderwijs met kleinere klassen en meer leraren is duurder per kind. Scholen hebben daarover dit voorjaar bij de formerende politieke partijen aan de bel getrokken.
Naast stijgende kosten waarschuwen zij voor een negatieve spiraal. Uit het totaalbudget van een samenwerkingsverband worden namelijk kosten voor speciaal onderwijs en voor ondersteuning in het reguliere onderwijs betaald. Meer kinderen naar het duurdere speciaal onderwijs vreet die pot sneller leeg.
Het geld dat overblijft na de kosten voor het speciaal onderwijs, is bedoeld voor ondersteuning op de reguliere school. Als daarvoor minder of geen budget meer is, kan het zijn dat nog meer kinderen het daar niet redden.
In dit voorbeeld staan cijfers van een bestaand samenwerkingsverband voor het voortgezet onderwijs. Zij bedienen 9411 leerlingen en krijgen daar een budget voor van €14,1 mln.
636 scholieren in deze regio krijgen een vorm van speciaal onderwijs. Dat is 6,8% van alle leerlingen.
Die 6,8% lijkt een kleine groep, maar die kost het samenwerkingsverband €6,9 mln.
Het restant, €7,2 mln, is bedoeld voor alle andere 8775 leerlingen, dat is 93,2% van het totaal.
Er zijn ook samenwerkingsverbanden waar een groter percentage naar het gespecialiseerde onderwijs gaat. Daar kunnen de uitgaven zo ver oplopen, dat schoolbesturen extra moeten beleggen om uit de kosten te komen.
Bij de invoering van Passend Onderwijs in 2014 was kostenbeheersing een belangrijke afweging. Daarom kwam er een plafond in de budgetten en moesten de uitgaven transparanter. Toch ontbreekt nu het zicht op de totale kosten van zorgleerlingen.
Dat komt onder meer doordat de uitgaven verspreid zijn over scholen en samenwerkingsverbanden, die soms zelf bijbetalen of extra subsidies ontvangen, en veel financiering maatwerk is. Er is ook nooit onderzoek gedaan naar alle uitgaven.
Instanties als de Algemene Rekenkamer, de Onderwijsraad, de Inspectie van het Onderwijs en de Evaluatiecommissie Passend Onderwijs stelden de afgelopen jaren aan de kaak dat ook de doelmatigheid van de bestedingen onvoldoende te controleren is.
Geen diploma’s
Een ander gevolg is dat er wachtlijsten ontstaan voor het speciaal onderwijs. Maar ook daar bestaat op dit moment geen sluitend beeld van. Uit een eerste verzoek om opheldering van onderzoeksinstituten Oberon en Kohnstamm dit voorjaar blijkt dat zeker een kwart van de scholen voor speciaal onderwijs een wachtlijst heeft.
Voor de algemene ontwikkeling van kinderen heeft invoering van Passend Onderwijs uiteraard ook gevolgen. Daarover is alleen op basis van onderzoek moeilijk een algemeen oordeel te geven. Het ene kind is inderdaad geholpen met een plek in het speciaal onderwijs en komt tot bloei. Voor een ander kind pakt die keuze helemaal niet beter uit. Wat werkt en niet werkt aan ondersteuning is nauwelijks goed onderzocht.
De Inspectie van het Onderwijs heeft wel verkennend onderzoek gedaan naar de vraag wat het voor de schoolloopbaan van de kinderen betekent als ze kiezen voor het voortgezet speciaal onderwijs in plaats van het reguliere. Het gaat dan om de groep kinderen over wie twijfel bestaat waar ze het best passen en waar Passend Onderwijs een stimulans zou moeten zijn om vaker op de reguliere school te blijven.
De voorzichtige conclusie is dat kinderen in het voortgezet speciaal onderwijs minder vaak een startkwalificatie halen dan kinderen in het reguliere onderwijs, ook al kunnen ze daar dus meer ondersteuning krijgen dan in het reguliere onderwijs.
Gevolg: kinderen betreden vaker de arbeidsmarkt zonder een basaal diploma. Dat kan gevolgen hebben voor hun baankansen en carrière, ook omdat zo’n diploma nodig is om aan een vervolgopleiding te beginnen. Aangezien een groeiend aantal kinderen het regulier onderwijs verlaat, is die conclusie extra reden tot zorg. De inspectie doet momenteel vervolgonderzoek.
Meer thuiszitters
Een andere trend die zowel politiek als ouders en scholen zorgen baart, is de toename van het aantal thuiszitters. Hoewel het directe verband met Passend Onderwijs niet is vastgesteld, bestaat die groep wel uit kinderen die, in ieder geval in de ogen van de ouders, geen passend onderwijsaanbod hebben gevonden en daarom niet naar school gaan.
De cijfers laten zien dat het aantal leerlingen dat langdurig geen onderwijs volgt, de thuiszitters, fors is gestegen. Dit is zorgwekkend, zo schreef het vorige kabinet aan de Tweede Kamer, waarbij het meest verontrustend de stijging is van absoluut verzuim (+34%). Als verklaring voor die extra sterke stijging wordt ook de instroom van nieuwkomers genoemd.
Officieel zaten er het afgelopen jaar dus 13.700 kinderen voor langere tijd thuis. Van deze groep is onduidelijk of, hoe en waar ze hun onderwijs kunnen afronden. Ook is onbekend hoeveel thuiszittende leerlingen uiteindelijk toch met een geldig diploma de arbeidsmarkt opkomen.
Ingrado, branchevereniging voor leerplichtambtenaren, wijst erop dat de officiële cijfers een administratieve werkelijkheid zijn. Volgens hun inschatting kan het werkelijke aantal thuiszitters acht maal zo hoog zijn, omdat de kinderen die met goedkeuring thuiszitten, niet zijn meegeteld. Dan zou het plots gaan om meer kinderen dan nu speciaal onderwijs volgen.
Ook het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap vindt het zorgelijk dat een goed zicht op deze groep ontbreekt en werkt aan een wetsvoorstel om dit beter in kaart te krijgen.
De toekomst
Is het tij te keren? Er zijn voorbeelden waar het samen naar school gaan wél lukt. Probleem is alleen dat die voorbeelden vaak leunen op de individuele inzet van de betrokken medewerkers en moeilijk te veralgemeniseren zijn. Met andere woorden: wat werkt, hoeft ergens anders niet dezelfde resultaten te boeken. Maatwerk blijft het sleutelwoord.
Na een grote evaluatie in 2020 erkennen scholen, samenwerkingsverbanden, belangenorganisaties, ouders en de politiek allemaal dat Passend Onderwijs beter moet. Zij zien soelaas in een lange lijst afspraken over werkwijzen en duidelijker spelregels. Het ministerie monitort dat.
Maar om het miljarden kostende systeem echt goed te evalueren, ontbreekt te veel informatie, waarschuwen deskundigen die het FD sprak. Zo is onbekend of de huidige aanpak van kinderen met een begeleidingsvraag bewezen effectief is, en ontbreekt een totaaloverzicht van de oplopende kosten.
Betrokken scholen en ouders betwijfelen of Passend Onderwijs ooit nog gaat opleveren wat het beoogt. De belangenorganisatie voor kinderen die zorg nodig hebben en hun ouders, Balans, vraagt om ingrijpen. ‘We accepteren nu dat steeds meer kinderen uitvallen terwijl dat eigenlijk onacceptabel is. Het roer moet opnieuw om’, aldus directeur Joli Luijckx.
Verantwoording
Voor het maken van deze special analyseerde het FD beschikbare data van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), het Overkoepelend Netwerk Samenwerkingsverbanden en rapportages van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Ook sprak de krant met scholen en belangenorganisaties voor leerlingen en schoolbesturen. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met deskundigen, onder wie onderzoekers van de Inspectie van het Onderwijs, onderwijseconoom Nienke Ruijs van Maastricht University en Sietske Waslander, auteur Evaluatie Passend Onderwijs in 2020.